自驾游整治旅业 “三大乱象”需监管到位

　　超低团费“卷土重来”、黑导游屡禁不止、不文明旅游依然凸显。至今年10月，旅游法实施已有一周年，旅游业仍存乱象。公开报道显示，安徽的低价旅游团，旅客在指定购物点消费；“黑导游”不仅上车重复收费途中引导购物，还虚假宣传旅游地，将游客带到居庸关称这就是八达岭；而在山东，游客小张没有进自费景点被黑导游“甩客”，陷入困境。旅游市场的整治远未达到预期的效果。另外，不文明行为仍随处可见，比如在深圳锦绣中华景区，5万个陶瓷小多被游客“顺手牵羊”。旅业“三大乱象”一直乱下去会带来什么？黑导游、黑旅行社等为何就是管不住？不文明旅游现象如何破解？本期读者参议就此热议，敬请关注。——编者

　　旅业不能继续乱下去

　　■ 胡 艺

　　“不购物我你”的雷语言犹在耳，司机逼得游客大便失禁的教材历历在目，旅游法实施一周年，超低团费“卷土重来”，黑导游屡禁不止，游客不购物被半甩下，不文明旅游依然凸显。游客长假出游本是为了亲近山水、放松身心，结果却身心疲惫，黑导游，游客还敢参团旅游吗？旅业乱象丛生，既是在游客心中划下伤痕，也了整个旅游市场的健康肌理。游客纷纷扫兴而归，国民旅游休闲计划岂不是空谈？

　　据业内人士介绍，团队旅游市场的现状是，由于门票、住宿、餐饮费用不断上涨，旅游市场竞争白热化，旅行社多采取压低旅游报价的手段吸引客源，然后从旅游质量打折、频繁安排购物等环节中补足。多数导游不在旅行社拿工资，或者底薪非常微薄，他们的收入依赖于游客购物、参观自费景点等，从中获取佣金、回扣。在这样的大背景下，旅游法管不住旅业乱象并不难理解。

　　虽然不少地方一直在提倡无障碍旅游，但面对购物、拿回扣等问题时，都免不了落入地方主义的俗套。而且目前导游人员普遍缺乏归属感、旅行社竞争压力及导游短视的行业潜规则使导游的管理、旅游市场管理变得复杂起来。

　　在我看来，旅游法要求旅行社不得以低于成本的报价招徕旅游者，有利于旅行社有序竞争，为旅游者提供透明的消费。旅行社超低报价吸引游客，增加购物频率，黑导游，直接违反了旅游法。旅游法所的旅游产品报价透明、真实，有利于提高旅游质量，应该不折不扣得到落实。

　　旅行社不仅要主张自身利益，而且要在提高服务质量、让利于民方面下功夫。如果旅业无序竞争状态被打破，旅游报价回归合理市场水平，游客旅游质量得到，旅游潜规则逐渐消除，旅游业界声誉好转，对于实施国民休闲计划，激活观光热情大有裨益。否则，旅业继续乱下去，对景区、旅行社、游客都没有好处。

　　完善法律规则加强监管

　　■ 马涤明

　　国庆期间，笔者从新闻中听到两条记者对黑旅行社组织的“一日游”的暗访情况，给我的感觉，不管是黑旅行社的活跃，还是欺诈的，都与从前没有什么不同，也就是说，旅游乱象并没有因为旅游法的颁布实施而出现明显。

　　旅游法实施以后，黑导游、黑旅行社等问题没有出现的改观，这与旅游法的涉及面有关。旅游法在对其监管、打击方面并没有更多新的内容，完善后的条款，针对的主要是正规旅行社。一些监管部门在受理投诉，整治旅游，打击黑导游、黑旅行社等问题上，依旧存在、慢作为，睁一眼闭一眼的问题。国庆黄金周中，有就黑旅行社游客问题采访某地旅游局，得到的回复是，“未注册的单位不在我们监管之列，我们只能对有资质的旅行社进行管理和处罚”。这种说法非常，如果经营者想要逃避监管，是不是不要经营资质或干脆就不注册，反而更方便？然而在旅游法中，又确确实实很难找得到旅政管理部门依法处理他们的条款。旅游法中只有旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他形式非法转让旅行社业务经营许可的，但对于冒牌旅行社、黑导游游客等问题，并没有旅政管理部门的监管责任。他们的无照经营、合同欺诈行为，应在工商行政、机关管理职责范围内，但是行业主管部门在行业乱象监管问题上出现法律空白地带，并不正常，不利于问题的解决。旅游局就是管旅游的，而对于工商、等部门来说，黑导游等问题只是管理工作的一小部分内容，专业性、针对性不强，很难实现“根治性”监管。

　　很多地方都设有综合治理机构，但在执法与处罚方面，口径与尺度差别很大。一些明目张胆实施欺诈，严重侵害游客人身的违法甚至涉嫌刑事犯罪的黑旅行社、黑导游，多是只受到经济处罚、治安的处理。经营者收益高，而违法成本甚低，则是黑旅行社、黑导游“野火烧不尽，春风吹又生”的主要原因。

　　根治黑旅行社、黑导游问题，一是立法上应作进一步完善，明确旅政主管部门的职责；明确各部门在监管、执法上的责任，对管理失职的追责也要有法可依，避免出现“九龙不治水”的问题。二是重视监管失职追责机制，哪个地方黑旅游，久治无效，必须严厉追究相关部门的失职责任。

　　打通“最后一公里”离不开责任兜底

　　■ 堂吉伟德

　　虽然积弊重重的旅业乱象，需要较为长期的综合整治才能根本好转，不过针对一些个案的解剖，又不难发现，政策落实的“最后一公里”之所以迟迟未能打通，跟公共责任落实不力有着直接联系。因而，解决旅业的乱象需要从补强公共责任入手。

　　比如最近央视报道，全国知名海滨景点三亚，从2012年三亚宰客事件开始，其旅游市场秩序就一直引人关注。三亚曾多次要下大力气改善三亚旅游，然而记者在三亚旅游体验的结果是，买25斤水果少4斤，吃海鲜进门价格200元结账变成770元，酒店工作人员告诉记者市场上一般是50%的回扣……种种行业乱象“牛皮癣”一样，而治理承诺也沦为了空头口号。商家的不良做法和违法行为固然需要，但承担规范和管理的公共责任，也应进行执行效力如何的追问。

　　这样的例子有很多，以“零团费”为例，2009年5月1日起施行的《旅行社条例》第27条，旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者。未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务。同时，如果旅行社向接受委托的旅行社所提供的费用是低于接待和服务成本的，要停业整顿1个月至3个月，情节严重的要吊销许可证。可事实是，《旅行社条例》并没有发挥辨证施治的作用，行业乱象也没有实现根本好转。

　　徒法无以自行。究其原因，还在于实际操作过程中，政策并没有得到有效执行，使得行业乱象得到事实上的。如果说制定法律、建立制度、辅以完善的配套措施，解决了“最先一公里”的问题，那么抓好落实就成了解决“最后一公里”的关键。小到一个景区，大到整个行业，在法律不断完善，无比期待，意识提高的情况下，依然还乱而未治，说明监管的效力不够，执行的能力还亟待加强。

　　“一流的景区，二流的秩序，三流的管理”是目前旅业存在的普遍性现象，这样的倒置也造成行业乱象得不到根治。其最终的出，还得以责任兜底还原管理的“公共属性”，将“以人为本”作为根本，既能做到对个案的露头便打，又能对共性问题釜底抽薪，更重要的是，能够建立畅通的投诉举报渠道，启动快速应对机制，打防并举，以防为主，才能最终实现标本之治。

　　旅游文明不能只剩下呼吁和

　　■ 作之

　　旅游法实施一年了，“随意拍”“随手丢”“随处毁”的不文明现象依然随处可见。在安徽省宣城市谢朓公园，一组游客攀爬当地历史名人谢朓雕像的照片被不少网友“实在太不像话”；在广西桂林市园博园景区，游客不顾“请勿入内”警示牌，闯入盛开的格桑花花地里拍照，一些花地被踩得光秃秃；在西安钟楼广场，一些停留休息的游客吃完冰棍等零食，肆意将包装袋等丢弃在广场面，花花绿绿的塑料袋在景区格外扎眼。

　　每次放长假，总有一些不文明现象见诸，随即便是一阵“提升素质”的呼吁。呼吁声未歇，新长假又来，爬塑像、乱刻画再次上演，新一轮呼吁锣鼓重开……

　　游客素质不高，呼吁提高素质，这肯定没错，但是，管不管用呢？还是应该先找找病根儿，对症下药。

　　从法律监管看，旅游法虽然，游客应当遵守旅游文明行为规范，但只是停留在原则上，没有具体的处罚细则，执法主体也不明确，所以操作难度大。管理含糊，游客越界的成本就低。

　　从景区管理看，公共假日景区内游客扎堆，对管理资源的占用大，也是客观原因。需要管理的方面一排序，保障游客人身安全、防止踩踏、避免出事，这些都有点儿忙不过来，哪有精力来管乱扔垃圾的、乱刻字的？

　　细究下来，不文明出游，并不是单一性疾病，开一种药吃吃就好。必须综合治理，多管齐下。其中，尤其需要从具体处抓起。

　　比如，有些地方设计激励办法。今年国庆长假期间，西安的部分景区开展“垃圾换水·唤回文明”活动，游客只需将旅途中随手产生的垃圾带出景区，便可在景区外设置的免费换水点兑换一瓶矿泉水，颇有感慨。主办方的创新之举，不仅为了减少垃圾清运，更为了唤回游客的文明自觉。

　　类似“垃圾换水”的创新方法，可以起到鼓励和提醒的双重效果。一份小礼品或许并没有多少物质上的价值，但上的肯定却不容小视。面对屡禁不止的不文明行为，景区除了抱怨，其实可以在如何有效引导上下更大功夫，想更多新招。

　　笔者没有贬低文明教育和宣讲的意思，该呼吁，也得呼吁，是内部的约束，应该内外一把抓，打打组合拳。当然，最应该做的是，根据旅游法的，制定处罚细则，明确执法主体，把监管从纸面上落实到实际中。